Þú ert hér: Vernd flóttamanna

Dagsetning:

	The 1951 Refugee Convention.

Flóttamannasamningur Sameinuðu þjóðanna frá 1951 um réttarstöðu flóttamanna – spurningar og svör

1. Saga samningsins
2. Hverjir teljast flóttamenn?
3. Hvers vegna er samningurinn mikilvægur?
4. Hvað stendur í flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna frá 1951?
5. Hvað stendur í viðbótarbókuninni frá 1967?
6. Hvað þýðir vernd?
7. Hverjir vernda flóttamenn?
8. Heldur samningurinn gildi sínu á nýrri öld?
9. Er hægt að nota samninginn til að stýra fólksflutningum?
10. Hver er munurinn á flóttamönnum og fólki sem flyst á milli landa í leit að betra lífi?
11. Nær samningurinn til fólk á flótta í eigin landi?
12. Getur samningurinn leyst flóttamannavandann?
13. Hvaða skyldur hafa flóttamenn?
14. Þarf ríki, sem hefur skrifað undir samninginn, að veita öllum flóttamönnum hæli til framtíðar?
15. Geta lönd, sem ekki eru aðilar að samningnum, neitað að taka á móti flóttamönnum?
16. Um hverja gildir samningurinn ekki?
17. Hverjir beita ofsóknum?
18. Hvað er tímabundin vernd?
19. Getur hermaður talist flóttamaður?
20. Streyma flóttamenn stöðugt til sumra landa, t.d. til Evrópulanda?
21. Þegar ríki gerist aðili að samningnum leiðir það til þess að fleiri leita þar hælis?
22. Hefur aðild að samningnum í för með sér að ríki afsala sér fullveldi sínu?
23. Er hægt að fullyrða að land sé “öruggt” þannig að enginn ætti að hafa ástæðu til að flýja þaðan?
24. Hvað er hægt að segja um þær efasemdir sem ríkisstjórnir og almenningur láta í ljós um samningsinn?

Saga samningsins

Á vegum Þjóðabandalagsins, sem var fyrirrennari Sameinuðu þjóðanna, var snemma á 20. öld byrjað að þróa þjóðarétt, alþjóðlega samninga og viðmiðunarreglur til að vernda flóttamenn. Þetta starf náði tilætluðum árangri 28. júlí 1951 þegar sérstök ráðstefna á vegum Sameinuðu þjóðanna samþykkti samning um réttarstöðu flóttamanna.

Í samningnum er gerð ítarleg grein fyrir hver teljist flóttamaður og hvers konar lagalega vernd, aðra aðstoð og félagsleg réttindi aðildarríkjunum ber að veita þeim, þ.e. þeim ríkjum sem hafa undirritað samninginn. Jafnframt segir samningurinn til um hvaða skyldur flóttamenn hafi gagnvart gistilandi sínu og í honum segir að vissir hópar fólks, t.d. þeir sem gerst hafa sekir um stríðsglæpi, geti ekki öðlast réttarstöðu flóttamanns. 

Samningurinn takmarkaðist fyrst og fremst við að veita þeim flóttamönnum vernd sem voru í Evrópu eftir seinni heimsstyrjöldina, en í viðbótarbókun frá árinu 1967 var hann gerður víðtækari og látinn ná yfir fólk á flótta hvar sem er í heiminum. Flóttamannasamningur Sameinuðu þjóðanna frá 1951 hefur einnig orðið kveikjan að samningum sem ná til ákveðinna landsvæða, t.d. að samningnum um flóttamenn í Afríku frá 1969 (sem gerður var á vegum Einingarsamtaka Afríku) og að Cartagena-yfirlýsingunni frá 1984 (sem á við um Mið- og Suður-Ameríku).

Danmörk varð fyrst ríkja til að fullgilda flóttamannasamninginn (4. desember 1952). Síðan þá hafa alls 143 ríki orðið aðilar samningnum og/eða bókuninni. En í takt við að alþjóðlegir fólksflutningar hafa breyst og fjölgað gífurlega því fólki sem er á flótta, hafa vaknað efasemdir um að flóttamannasamningur Sameinuðu þjóðanna hafi haldið gildi sínu – og fyrir gráglettni örlaganna á það sérstaklega við um Evrópu þar sem samningurinn leit dagsins ljós.

Um þessar mundir veitir Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna um 20 millj. manna aðstoð. Samningurinn er enn þann dag í dag grundvöllur þess að hægt sé að veita flóttamönnum vernd. Það má teljast merkilegt hversu rúmur samningurinn hefur reynst í þeim hröðu breytingum sem einkenna okkar tíma.

Up

Hverjir teljast flóttamenn?

Í 1. gr. samningsins kemur fram sú skilgreining að flóttamaður sé sá sem flýr land sitt og “er utan heimalands síns (...) af ástæðuríkum ótta við að verða ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar í sérstökum félagsmálaflokkum eða stjórnmálaskoðana, og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta, færa sér í nyt vernd þess lands” og getur þess vegna ekki eða vill ekki fara aftur þangað.

Up

Hvers vegna er samningurinn mikilvægur?

Þetta er fyrsti alþjóðasamningurinn sem náði yfir mikilvægustu atriði er varða aðstæður flóttamanna. Í honum er kveðið skýrt og skorinort á um ýmis grundvallarmannréttindi sem mega ekki að vera síðri en þau réttindi sem aðrir útlendingar njóta vegna þess að þeir hafa dvalarleyfi og í mörgum tilfellum ekki minni en þau réttindi sem borgarar í viðkomandi landi njóta. Í samningnum felst viðurkenning á að vanda flóttamanna verði að leysa á alþjóðavettvangi og að alþjóðasamstarf sé nauðsynlegt. Einnig felst í samningnum að ríki heims eigi að vinna að lausn vandans og beri þar sameiginlega ábyrgð.

Up

Hvað stendur í flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna frá 1951?

Í samningnum er skilgreining á flóttamannahugtakinu. Í honum er að finna ákvæði um réttindi flóttamanna, m.a. um trú- og ferðafrelsi, rétt til atvinnu, menntunar og rétt til að fá ferðaskilríki. Í honum er einnig lögð áhersla á þær skyldur sem flóttamenn hafa gagnvart gistilandi sínu. Í samningnum er mjög mikilvægt ákvæði þar sem segir að ekki megi senda flóttamann til baka til lands þar sem hann óttast að verða fyrir ofsóknum (refoulement). Einnig er gerð grein fyrir hvaða einstaklingar eða hópar falla utan gildissviðs samningsins.

Up

Hvað stendur í viðbótarbókuninni frá 1967?

Viðbótarbókunin staðfestir að flóttamannasamningur Sameinuðu þjóðanna frá 1951 á við um alla flóttamenn án landfræðilegra takmarkana eða tímamarka. Þetta þýðir að ekki skiptir máli hvort atburðirnir, sem leiddu til þess að viðkomandi varð flóttamaður, áttu sér stað fyrir eða eftir 1. janúar 1951.

Up

Hvað þýðir vernd?

Ríkisstjórn í hverju landi ber ábyrgð á að lög og reglur séu haldin. Ef ríkisstjórn getur ekki eða vill ekki axla þessa ábyrgð, eins og oft kemur fyrir þar sem geisa stríðsátök eða innanlandsófriður, getur það haft í för með sér að fólk telur grundvallarmannréttindum sínum ógnað og flýr heimili sín. Fólk flýr oft til annars lands þar sem það er skráð sem flóttamenn og grundvallarréttindi þess eru tryggð. 

Up

Hverjir vernda flóttamenn?

Ríkisstjórnin í því landi, sem tekur við flóttamönnum, ber fyrst og fremst ábyrgð á að vernda þá. Þeim 145 ríkjum, sem hafa gerst aðilar að samningnum og/eða viðbótarbókuninni, ber skylda til að fara eftir ákvæðum þeirra. Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur það verkefni með höndum að fylgjast með því hvort samningnum og bókuninni sé fylgt. Stofnunin lætur til sín taka, ef þörf krefur, til að tryggja að flóttamenn sem hafa flúið í góðri trú (bona fide flóttamenn) fái hæli og séu ekki þvingaðir til að snúa til baka til heimalands síns þar sem líf þeirra getur verið í hættu. Stofnunin leitar leiða til að aðstoða flóttamenn við að byggja upp líf sitt að nýju, annað hvort með því að þeir koma sér fyrir í gistilandinu eða snúa til baka af fúsum og frjálsum vilja til heimalands síns. Ef það er ekki hægt er leitað leiða til að flóttamenn geti komið sér fyrir í þriðja landi.

Up

Heldur samningurinn gildi sínu á nýrri öld?

Já. Samningnum var í upphafi ætlað að leysa þann vanda sem skapaðist í kjölfar seinni heimsstyrjaldarinnar og vegna vaxandi spennu á milli ríkjanna í austri og vestri. Síðan þá hafa stríðsátök tekið grundvallarbreytingum og einnig eru fólksflutningar með allt öðrum hætti en áður var. Engu að síður hefur samningurinn reynst merkilega endingargóður og er talið að hann hafi stuðlað að því að veita um 50 millj. manna vernd við mjög mismunandi aðstæður. Svo lengi sem að fólk verður fyrir ofsóknum – annað hvort einstaklingar eða hópar – verður þörf fyrir samninginn.

Up

Er hægt að nota samninginn til að stýra fólksflutningum?

Nei. Á seinustu áratugum hafa milljónir manna flust á milli landa til að leita betri lífskjara eða af öðrum ástæðum. Fólk hefur nýtt sér framfarir í samgöngum og samskiptum og freistað þess að skapa sér bjartari framtíð í framandi landi, fyrst og fremst á Vesturlöndum. Þessu fólki má ekki rugla saman við flóttamenn sem flýja í góðri trú (bona fide flóttamenn) sökum þess að þeir hafa verið ofsóttir og eru í lífshættu, en þessum hópum er oft ruglað saman. Fólksflutningar nútímans fylgja flóknu mynstri og fólk fer á milli landa af fjárhagsástæðum, til að flýja ofsóknir eða af öðrum ástæðum. Stjórnvöld eru oft ekki öfundsverð af því hlutskipti sínu að draga fólk í dilka og tryggja að þeir, sem hafa ástæðu til að fá hæli sem flóttamenn, fái rétta og sanngjarna málsmeðferð.

Up

Hver er munurinn á flóttamönnum og fólki sem flyst á milli landa í leit að betra lífi?

Fólk, sem leitar að bjartari framtíð annars staðar, yfirgefur yfirleitt heimaland sitt af fúsum og frjálsum vilja. Ef það vill snúa til baka til heimalandsins, nýtur það áfram verndar stjórnvalda í heimalandinu. Flóttamenn flýja vegna þess að þeir óttast ofsóknir. Þeir geta því ekki verið öruggir ef þeir snúa til baka til heimalandsins svo lengi sem aðstæður þar eru óbreyttar.

Up

Nær samningurinn til fólk á flótta í eigin landi?

Nei, ekki með ótvíræðum hætti. Flóttamenn teljast þeir, sem hafa farið yfir landamæri til annars lands og leitað þar griðarstaðs. Þeir, sem eru á flótta í eigin landi hafa e.t.v. flúið af svipuðum ástæðum, en þeir eru innan landamæra síns eigin lands og um þá gilda lög þess lands. Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna aðstoðar milljónir fólks sem er á flótta í eigin landi þegar um er að ræða meiriháttar hamfarir, en stofnunin getur ekki hjálpað öllu því fólki í heiminum sem er á vergangi í eigin landi. Talið er að um sé að ræða á bilinu 20 – 25 millj. manna. Um þessar mundir fara fram líflegar umræður á alþjóðavettvangi um hvernig auka megi vernd þessa fólks sem er á flótta og hver eigi að bera ábyrgð á því.

Up

Getur samningurinn leyst flóttamannavandann?

Fólk verður flóttamenn annað hvort vegna einstaklingsbundinna aðstæðna eða vegna fjöldaofsókna og ástæðurnar geta verið af pólitískum, trúarlegum eða hernaðarlegum toga eða vegna annarra vandamála sem koma upp í heimalandi þess. Samningurinn var ekki gerður til að ráða bót á þeim undirliggjandi vandamálum sem leiða til þess að fólk flýr heimkynni sín. Hann var hins vegar gerður til að draga úr afleiðingum flóttans með því að veita fórnarlömbunum vernd og aðra aðstoð og með því að aðstoða fólk við að hefja nýtt líf með tíð og tíma. Vernd getur verið einn þáttur í að leysa vandann en þar sem flóttamönnum hefur fjölgað gífurlega á síðustu áratugum er ljóst að hjálparstarf getur ekki komið í staðinn fyrir pólitískar lausnir ef ætlunin er að koma í veg fyrir flóttamannavanda í framtíðinni.

Up

Hvaða skyldur hafa flóttamenn?

Flóttamönnum ber að fylgja lögum og reglum í því landi sem veitt hefur þeim viðtöku.

Up

Þarf ríki, sem hefur skrifað undir samninginn, að veita öllum flóttamönnum hæli til framtíðar?

Sú vernd, sem samningurinn veitir, fæst ekki sjálfkrafa eða um alla framtíð. Flóttamenn setjast oft að til framtíðar í því landi sem veitt hefur þeim viðtöku og koma sér þar fyrir. En það gerist einnig að fólk telst ekki lengur flóttamenn vegna þess að ástæðurnar fyrir því eru ekki lengur fyrir hendi. Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna kýs helst að fólk geti snúið til baka til heimalands síns svo framarlega að öryggi þess sé tryggt þar.

Up

Geta lönd, sem ekki eru aðilar að samningnum, neitað að taka á móti flóttamönnum?

Hugtakið “refoulement” þýðir að flóttamaður er sendur til baka nauðugur til lands þar sem hætta er á að hann verði fyrir ofsóknum. Grundvallarregluna um “non-refoulement” er að finna í alþjóðlegum venjurétti og öll ríki eru bundin af þessari grundvallarreglu. Þess vegna er ekki neinu ríki heimilt að vísa einhverjum úr landi sem á ofsóknir yfir höfði sér.

Up

Um hverja gildir samningurinn ekki?

Samningurinn gildir ekki um þá, sem gerst hafa sekir um glæpi gegn friði, hafa framið stríðsglæpi eða glæpi gegn mannkyni eða gerst sekir um gróf afbrot, sem ekki teljast til stjórnmálaafbrota, utan þess lands sem veitt hefur þeim viðtöku.

Up

Hverjir beita ofsóknum?

Eru það einstaklingar eða stofnanir sem þvinga fólk til að flýja heimkynni sín? Eða eru það ríkisstjórnir, uppreisnarhópar eða aðrir hópar fólks? Þegar á að ákvarða hvort einhver eigi rétt á stöðu flóttamanns hefur það ekki úrslitaáhrif hver átti upptök að ofsóknunum. Það, sem skiptir máli, er hvort fólk þurfi á alþjóðlegri vernd að halda vegna þess að það getur ekki notið hennar í heimalandi sínu.

Up

Hvað er tímabundin vernd?

Ríki veita stundum “tímabundna vernd”. Hún er stundum veitt þegar ríki standa frammi fyrir skyndilegum flóttamannastraumi. Þetta gerðist upp úr 1990 þegar stríðsátökin í fyrrum Júgóslavíu reyndu mjög á ýmsar opinberar stofnanir sem sáu um að taka á móti fólki sem leitaði hælis. Við þessar aðstæður var hægt að flytja fólk í öruggt skjól í öðrum löndum án þess að því væri lofað hæli til frambúðar. “Tímabundin vernd” getur þannig við vissar aðstæður verið til hagsbóta fyrir bæði ríkisstjórnir og hælisleitendur. Hún kemur til viðbótar við þá vernd sem samningurinn veitir en kemur ekki í stað þeirra verndarúrræða sem fram koma í samningnum, þ.m.t. réttarstöðu flóttamanns sem er skilgreind í samningnum.

Up

Getur hermaður talist flóttamaður?

Flóttamenn eru almennir borgarar. Fyrrum hermenn geta átt rétt á að fá stöðu flóttamanns, en sá sem ennþá tekur þátt í hernaðaraðgerðum á ekki rétt á að fá hæli.

Up

Streyma flóttamenn stöðugt til sumra landa, t.d. til Evrópulanda?

Í mörgum löndum í heiminum, sérstaklega í Evrópu, lætur fólk stundum í ljós þá skoðun að stöðugur straumur hælisleitenda sé mikið vandamál. Að sumu leyti er það rétt að hælisleitendum hefur fjölgað á mörgum stöðum á undanförnum áratugum. Hins vegar þarf að skoða vanda einstakra landa í alþjóðlegu samhengi. Þegar allt kemur til alls kemur í ljós að það eru ekki iðnríkin, heldur lönd í Afríku og Asíu sem eru mun fátækari en Evrópulöndin, sem oftast taka á móti stórum hópum af flóttamönnum og oft í langan tíma.

Up

Þegar ríki gerist aðili að samningnum leiðir það til þess að fleiri leita þar hælis?

Nei. Nokkur þeirra ríkja, sem hafa tekið á móti stærstu hópunum af flóttamönnum, eru ekki aðilar að flóttamannasamningnum. Landfræðilegar og pólitískar aðstæður hafa miklu meira að segja hversu “álitlegt” hvert og eitt land er – og einnig fjölskyldubönd

Up

Hefur aðild að samningnum í för með sér að ríki afsala sér fullveldi sínu?   

Algjört fullveldi ríkja er ekki til. Alþjóðasamskipti væru ekki möguleg án þess að gerðar væru málamiðlanir sem allir geta fallist á. Í samningunum um flóttamenn er brúað bilið á milli eiginhagsmuna ríkja og verndar fyrir einstaklinga. Flóttamannasamningurinn kveður t.d. ekki á um hvernig eigi að afgreiða umsóknir um hæli. Hvert ríki um sig ákveður hvernig umsóknarferlinu er háttað. 

Up

Er hægt að fullyrða að land sé “öruggt” þannig að enginn ætti að hafa ástæðu til að flýja þaðan?

Nei. Athuga þarf þær ástæður sem hælisleitendur nefna þó að þeir komi frá ríkjum þar sem ekki er almennt talið að sé alvarleg hætta á að fólk verði fyrir ofsóknum. Hægt er að úrskurða í slíkum málum með hraði en samt sem áður verður að taka umsóknina um hæli til einstaklingsbundinnar afgreiðslu.

Up

Hvað er hægt að segja um þær efasemdir sem ríkisstjórnir og almenningur láta í ljós um samningsinn?

Ýmsar af þessum efasemdum byggjast á misskilningi. Samningurinn og viðbótarbókunin mynda almennan lagaramma og innan hans geta ríki mótað eigin stefnu í málefnum flóttamanna. Þær skuldbindingar, sem ríkin taka á sig, er ekki jafn erfitt að uppfylla eins og margir halda. Þegar flóttamenn fá að vera áfram í einhverju landi án þess að þeim sé veitt réttarvernd, getur það leitt til þess að þeir lenda á “gráu svæði” og ef illa fer getur það jafnvel teflt öryggi ríkisins í hættu.  

Up